LE GRANDI ANOMALIE DEL SISTEMA. A UNA CORRETTA E PRECISA INTERROGAZIONE PARLAMENTARE DELL’ON.LE PESCO AVENTE A OGGETTO VIOLAZIONI DI LEGGI REGOLE E GIURISPRUDENZA CHE L’AGENZIA DELLE ENTRATE REITERATAMENTE PONE IN ESSERE IL GOVERNO RISPONDE -SEMPRE PER DE RELATO QUINDI SENZA ASSUMERSI LE DOVUTE RESPONSABILITÀ PUR AVENDONE NEL RISPETTO DELL’ART.60 DEL DLGS 300/1999 ISTITUTIVO DELLE AGENZIE FISCALI -IN MODO INADEGUATO INSODDISFACENTE E PRIVO DI QUALSIVOGLIA FONDAMENTO LOGICO ETICO E GIURIDICO DETERMINANDO UN FORTE MARASMA IN TUTTI GLI UFFICI DELLA AGENZIA. NECESSITÀ LOTTARE A SUON DI CARTA BOLLATA IN QUANTO LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE NON FUNZIONA.
PIETRO PAOLO BOIANO
PESCO, ALBERTI, PISANO, FICO e VILLAROSA. — Al Ministro dell’economia e delle finanze. — Per sapere – premesso che:
nelle interrogazioni n. 5-06476 del 24 settembre 2015 e n. 5-06600 del 7 ottobre 2015 gli interroganti hanno evidenziato, facendo riferimento a fonti di stampa, possibili anomalie giuridico-regolamentari nel reclutamento di persone che rivestono cariche dirigenziali all’interno dell’Agenzia delle entrate;
in pratica, attraverso un’arbitraria interpretazione del dettato normativo (di dubbia legittimità a detta degli interroganti), l’Agenzia ha sfruttato lo stato di aspettativa di propri funzionari al fine di considerarli apparentemente esterni all’ente per poi applicare l’articolo 19, comma 6, del decreto-legge n. 165 del 2001, che consente l’assunzione di dirigenti direttamente dall’esterno, in quota non superiore al 10 per cento dell’organico dirigenziale totale;
all’interrogazione n. 5-06476 è seguita la risposta in Commissione da parte del sottosegretario De Micheli, con la quale, a giudizio degli interroganti, non è stata smentita la notizia riportata dalle fonti di stampa citate e dunque la pratica posta in essere dall’Agenzia;
a parere degli interroganti, la procedura seguita per la nomina di dirigenti esterni da parte dell’Agenzia appare del tutto non conforme alla normativa vigente in quanto l’amministrazione finisce per sfruttare una legge finalizzata a dotare gli enti di professionalità esterne solo nel momento in cui le stesse non sono rilevabili all’interno dell’ente; tutto ciò di fatto porta a «promuovere» un funzionario effettivo dell’Agenzia delle entrate a dirigente senza passare attraverso la procedura concorsuale, eludendo peraltro i principi contenuti nella nota sentenza della Corte Costituzionale 37/2015, nonché integrando un danno alla collettività e, soprattutto, di potenziali aspiranti;
in data 29 ottobre 2015, la rivista Panorama pubblicava, a pagina 60, un trafiletto dal titolo «Dopo le cartelle pazze, le nomine pazze – Il caso della dipendente che viene messa in aspettativa per poter essere riassunta come dirigente dell’Agenzia», a firma Stefano Caviglia, dove si legge: «Può un dipendente pubblico essere assunto come dirigente esterno a tempo determinato dalla stessa amministrazione presso cui è appena stato collocato in aspettativa, si perdoni il gioco di parole, come interno a tempo indeterminato? A occhio si direbbe di no, ma esattamente questo è successo, a quanto risulta a Panorama, al direttore aggiunto all’accertamento dell’Agenzia delle entrate Emiliana Bandettini, fedelissima del direttore Rossella Orlandi: il 3 novembre 2014 Bandettini è stata posta in aspettativa proprio “per consentirle di assumere l’incarico di vertice” che oggi occupa. Al momento di questo strano “switch” c’era grande attesa per la sentenza della Corte Costituzionale che, giunta a marzo 2015, ha imposto l’immediata retrocessione a funzionario degli oltre 800 dirigenti nominati negli anni senza concorso. Tutti tranne uno: Bandettini, appunto, che essendo stata assunta dall’esterno era già fuori dal raggio d’azione della sentenza. È un esempio delle prassi seguite per le promozioni che mandano su tutte le furie i critici della Orlandi. Ultimo caso, la nomina del direttore Calabrò, il 22 ottobre scorso, effettuando saltando la normale procedura, ancora una volta in modo discrezionale»;
in sostanza, l’articolo di Panorama evidenzia la singolare condotta dell’Agenzie delle entrate nel nominare dirigenti, attraverso quello che gli interroganti ritengono un artificio come già denunciato, negli atti di sindacato ispettivo di cui sopra, ed indica come destinatario del trattamento la dottoressa Emiliana Bandettini;
con il recente decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 157 è stato autorizzato l’iter per la nomina di posizioni operative speciali (POS), per far fronte all’emergenza di mancanza di figure dirigenziali falcidiate dalla sentenza n. 37 del 2015 della Corte costituzionale; si rammenta che le POS sono in pratica equiparabili ad incarichi dirigenziali, sia per retribuzioni sia per funzioni svolte, e quindi la nomina delle stesse inficia a tutti gli effetti le conseguenze della sentenza della Corte costituzionale;
dalla risposta ad una recente interrogazione si apprende poi che le procedure per l’assegnazione delle POS, sono giunte alla fase finale del colloquio orale (a detta degli interroganti, al quanto poco oggettivo), dopo l’espletamento delle soluzioni per quiz;
visto il bando di selezione, si evidenzia che la scelta dei dipendenti idonei per diventare POS sarà oggetto di diverse commissioni valutatrici (con quiz e colloqui motivazionali), ma che in ultima istanza sarà cura del direttore della Agenzia delle entrate scegliere il candidato tra quelli proposti dalle commissioni valutatrici; difatti, al superamento dell’unica prova oggettiva, il quiz, ed il colloquio, le commissioni invieranno al direttore dell’agenzia 3 nomi tra i quali lo stesso direttore potrà scegliere, in totale autonomia e arbitrio, la persona più adatta a rivestire il ruolo di POS;
oltre a questi aspetti, che già di per sé manifestano secondo gli interroganti, una totale arbitrarietà nella nomina delle POS, dal sito intranet dell’Agenzia delle entrate, dove è stato pubblicato l’elenco delle commissioni che valuteranno le prove dei dipendenti che si candideranno per ricoprire le posizioni organizzative speciali decise con il decreto, si apprende un fatto ancor più grave, ossia che la sopra indicata dottoressa Emiliana Bandettini risulterebbe presidente della commissione 10, la commissione incaricata di selezionare le POS per l’ufficio ruling, uno degli uffici più delicati; il ruling internazionale, infatti, è lo strumento con il quale le aziende estere e nazionali che hanno rapporti con l’estero, superiori ad una certa dimensione aziendale, possono concordare con l’amministrazione finanziaria un determinato trattamento fiscale, per di più agevolato grazie anche agli ultimi interventi normativi messi in atto dal Governo;
nonostante le osservazioni sopra evidenziate, la suddetta funzionaria, a cui è stato assegnato un incarico dirigenziale esterno con modalità del tutto anomale, ad avviso degli interroganti non può essere considerata una dirigente dell’Agenzia delle entrate e dunque non potrebbe ricoprire il ruolo di presidente di una delle Commissioni deputate alla valutazione dei funzionari della medesima Agenzia –:
alla luce di quanto indicato in premessa, se, in linea di principio, un dipendente pubblico possa essere assunto come dirigente esterno a tempo determinato dalla stessa amministrazione, nel caso di specie l’Agenzia delle entrate, presso cui risulta funzionario di ruolo grazie alla sua collocazione in aspettativa e, visti gli specifici presupposti che richiede il citato articolo 19, comma 6, per assegnare un incarico dirigenziale, in quali dei casi indicati dalla norma rientrerebbe la dottoressa Bandettini, considerato che tali incarichi possono essere conferiti solo a «persone di particolare e comprovata qualificazione professionale non rinvenibile nei ruoli dell’Amministrazione», dotate di «esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali» nonché di «particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche». (5-06877)
Atto Camera
Risposta scritta pubblicata Giovedì 5 novembre 2015
nell’allegato al bollettino in Commissione VI (Finanze)
5-06877
Con il documento in esame, gli Onorevoli interroganti lamentano che per fronteggiare gli effetti della sentenza della Corte costituzionale della sentenza n. 37 del 2015, che ha dichiarato illegittimi gli incarichi dirigenziali attribuiti a funzionari della terza area ai sensi dell’articolo 8, comma 24, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, taluni funzionari dell’Agenzia delle entrate sarebbero stati messi in aspettativa e dalla stessa Agenzia investiti dell’incarico di dirigente esterno, in virtù dell’articolo 19, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.
In particolare, gli Onorevoli chiedono chiarimenti in merito all’incarico conferito ai sensi del citato articolo 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001, alla dottoressa Emiliana Bandettini, attuale Direttore Aggiunto della Direzione Centrale Accertamento, alla quale è stato anche assegnato il compito di Presidente di una delle Commissioni incaricate a designare le posizioni organizzative speciali (POS) di cui al decreto legislativo 24 settembre 2015.
Al riguardo, sentita l’Agenzia delle entrate, si osserva quanto segue.
In base all’articolo 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001, gli incarichi dirigenziali a tempo determinato possono essere conferiti, da ciascuna amministrazione, entro il limite del 10 per cento della dotazione organica dei dirigenti appartenenti alla prima fascia e dell’8 per cento della dotazione organica di quelli appartenenti alla seconda fascia.
Detta previsione normativa riguarda tutte le pubbliche amministrazioni e gli incarichi possono essere attribuiti sia a soggetti esterni che a funzionari della stessa amministrazione a norma del citato comma 6, che espressamente prevede il conferimento degli incarichi anche a persone che abbiano maturato per almeno un quinquennio esperienze di lavoro presso amministrazioni statali «ivi comprese quelle che conferiscono gli incarichi».
Inoltre, deve rilevarsi che ai sensi della citata disposizione il collocamento in aspettativa avviene solo dopo che il funzionario interno venga prescelto per un incarico dirigenziale a tempo determinato, all’atto della firma del relativo contratto. La norma prevede infatti che «Per il periodo di durata dell’incarico, i dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono collocati in aspettativa senza assegni, con riconoscimento dell’anzianità di servizio».
Ciò premesso, riprendendo quanto già riferito dall’Agenzia delle entrate ed esposto in occasione della risposta alla question time n. 5-06455, il limite percentuale sopra evidenziato è stato rispettato per entrambe le tipologie di dirigenti a tempo determinato: prendendo come base di calcolo il numero di posizioni dirigenziali risultanti dall’applicazione del decreto-legge 95/2012 (spending review), la dotazione organica delle posizioni dirigenziali di prima fascia è pari a 53 unità e quella delle posizioni di seconda fascia a 1.095 unità. Pertanto, il numero massimo teorico di incarichi dirigenziali a tempo determinato è pari a 5 per la prima fascia (10 per cento di 53) e a 88 per la seconda fascia (8 per cento di 1.095). Gli incarichi affidati dall’Agenzia sono invece, rispettivamente, 4 e 27.
L’Agenzia rileva, altresì, che la nomina della dottoressa Bandettini è intervenuta diversi mesi prima della sentenza della Corte costituzionale n. 37 del 2015, essendo stata deliberata dal Comitato di gestione dell’Agenzia il 29 ottobre 2014, mentre la sentenza è del 17 marzo 2015.
In ogni caso, risulta evidente come il conferimento di incarichi dirigenziali ai sensi dell’articolo 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001 costituisce una modalità di utilizzo del personale diversa e del tutto indipendente rispetto a quella censurata dalla Corte costituzionale, riguardante il conferimento in numero non percentualmente limitato di incarichi dirigenziali a funzionari ai sensi dell’articolo 8, comma 24 del decreto-legge n. 16/2012.
Va poi aggiunto che l’Agenzia delle Entrate ha fondato il proprio operato sull’orientamento della Corte dei Conti, che non ha messo in dubbio la legittimità dell’attribuzione di incarichi dirigenziali a tempo determinato a funzionari della stessa amministrazione che li conferisce e che, nella recente delibera n. 36 del 30 dicembre 2014, si limita ad osservare che la procedura prevista dall’articolo 19, comma 6, può essere adottata purché la necessaria professionalità «non [sia] rinvenibile nei ruoli [dirigenziali] dell’Amministrazione».
Ad ulteriore conforto, viene richiamata anche la recente sentenza del TAR Lazio n. 3670 del 3 marzo 2015, che non solleva dubbi sulla legittimità del ricorso a funzionari interni ed afferma che, nell’attribuzione di incarichi dirigenziali a tempo determinato, gli interni avrebbero la precedenza sui soggetti esterni.
In merito al rilievo degli Onorevoli interroganti circa la scelta di affidare alla dottoressa Bandettini la responsabilità di una delle commissioni deputate alla valutazione dei funzionari a cui attribuire le posizioni organizzative (POS) di cui al decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 157, in quanto i dirigenti con contratto a tempo determinato non potrebbero essere assimilati ai dirigenti dall’Agenzia delle Entrate, deve osservarsi che il dirigente assunto con contratto a tempo determinato ai sensi dell’articolo 19, comma 6, decreto legislativo n. 165 del 2001 riveste a tutti gli effetti, per il periodo di durata dell’incarico, la posizione di dirigente.
Quanto al possesso da parte della dottoressa Bandettini dei requisiti per il conferimento di incarico dirigenziale ai sensi dell’articolo 19, comma 6, l’Agenzia riferisce che, premesso che il riferimento a «persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell’amministrazione» va inteso, come evidenziato dalla Corte dei Conti, con riguardo ai ruoli dirigenziali, la norma prevede che tali soggetti debbano avere «esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali» oppure debbano aver «conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica», trattandosi di condizioni alternative e non concorrenti. Quanto alla particolare specializzazione, essa può essere desunta anche da «concrete esperienze di lavoro maturate per almeno un quinquennio, anche presso amministrazioni statali, ivi comprese quelle che conferiscono gli incarichi, in posizioni funzionali previste per l’accesso alla dirigenza». Pertanto, l’Agenzia conclude nel senso che i requisiti indicati dall’articolo 19, comma 6 per l’attribuzione dell’incarico risultano rispettati nel caso della dottoressa Bandettini.
Infine, l’Agenzia fa presente che la situazione della dottoressa Bandettini è del tutto diversa da quella del neo Direttore Centrale del Personale, dottoressa Calabrò, in quanto la dottoressa Calabrò appartiene al ruolo dirigenziale dell’Agenzia delle Entrate, avendo superato il relativo concorso, e pertanto non ha sottoscritto un contratto ex articolo 19, comma 6.
Circa la procedura di attribuzione delle cosiddette posizioni organizzative speciali sono opportune alcune precisazioni.
L’istituto non si configura quale progressione giuridica di carriera, ma come incarico temporaneo che risponde alla necessità di creare incarichi a termine, specificamente retribuiti, per lo svolgimento di posizioni di particolare valore e contenuto; il titolare di una posizione organizzativa non assume una posizione stabile all’interno dell’organizzazione, bensì ricopre quella posizione per un periodo di tempo determinato restando inquadrato nell’area di appartenenza.
Infatti, la norma istitutiva (articolo 23-quinquies del decreto-legge n. 95/2012) stabiliva che «Per assicurare la funzionalità dell’assetto operativo conseguente alla riduzione dell’organico dirigenziale delle Agenzie fiscali, possono essere previste posizioni organizzative di livello non dirigenziale (…), da affidare a personale della terza area che abbia maturato almeno cinque anni di esperienza professionale nell’area stessa».
Con l’assegnazione dell’incarico il dipendente va a svolgere mansioni comunque rientranti nella declaratoria dell’area di appartenenza. Le posizioni organizzative non sono equiparabili ai dirigenti, né ai «quadri».
In merito la Corte di cassazione a sezioni unite, con ordinanza del 14 aprile 2010, n. 8836, ha precisato che «la posizione organizzativa non determina un mutamento di profilo professionale, che rimane invariato, né un mutamento di area, ma comporta soltanto un mutamento di funzioni, le quali cessano al cessare dell’incarico. Si tratta, in definitiva, di una funzione ad tempus di alta responsabilità».
La Corte d’Appello di Firenze, con sentenza n. 90 del 28 gennaio 2005, aveva già precisato che «tali incarichi vengono conferiti a tempo determinato, possono essere revocati anticipatamente, e alla scadenza dell’incarico il dipendente – che comunque resta inquadrato nella categoria di appartenenza – viene restituito alle funzioni del relativo profilo», concludeva la Corte che «rivestire una posizione organizzativa non comporta l’acquisizione di una qualifica superiore o un diritto al mantenimento a tempo indeterminato dell’incarico».
Inoltre, occorre rilevare che in base alla legge istitutiva l’attribuzione delle POS va disposta «secondo criteri di valorizzazione delle capacità e del merito sulla base di apposite procedure selettive» ossia in una valutazione comparativa delle caratteristiche degli aspiranti.
